發(fā)布日期：2015-09-17 13:09:46 閱讀次數(shù)：2145
一、環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)化的環(huán)境法律支撐
1． 環(huán)境法律制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下環(huán)境保護(hù)的重要基礎(chǔ)
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是人類發(fā)展歷史上非常重要的一種生產(chǎn)方式，現(xiàn)在似乎已經(jīng)成為人類文明走向現(xiàn)代化所必然選擇的經(jīng)濟(jì)模式。但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有其明顯的缺陷。在市場(chǎng)中，每個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在進(jìn)行資源交換的時(shí)候總是以追求個(gè)體利潤最大化為終極目標(biāo)的，但是，個(gè)體的理性行動(dòng)最終可能導(dǎo)致的是集體的非理性結(jié)果，出現(xiàn)類似哈丁的“公地災(zāi)難”悲劇。而且在自然資源和環(huán)境保護(hù)等方面還存在市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，解決這些問題的理想對(duì)策是建立制約機(jī)制，即通過制定法律，規(guī)范市場(chǎng)主體的行為。
法律是一種直接規(guī)范人類行為的手段。作為社會(huì)的強(qiáng)制性行為準(zhǔn)則，法律對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及文化的發(fā)展具有指引、評(píng)價(jià)、教育、預(yù)測(cè)和強(qiáng)制的重要作用。法律通過其授權(quán)性和義務(wù)性規(guī)范內(nèi)容，引導(dǎo)人們選擇發(fā)展法律規(guī)范所倡導(dǎo)的行為，避免采取或從事法律所反對(duì)和禁止的事項(xiàng)。法律的這種規(guī)范作用，直接指領(lǐng)著公眾的行為取舍。法律的社會(huì)作用則直接或間接地通過對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化思想等領(lǐng)域發(fā)生作用，維護(hù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、精神文明等方面的良好秩序。法律的權(quán)威性特點(diǎn)使其自產(chǎn)生起就成為治理社會(huì)、行為規(guī)范的最基礎(chǔ)手段，為社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供充分的保護(hù)，為社會(huì)秩序提供了強(qiáng)制維護(hù)，使人類的文明得以延續(xù)。
環(huán)境法律制度當(dāng)然也具有法律的上述作用。自上世紀(jì)60年代以來，各國都加大了環(huán)境立法力度，有關(guān)環(huán)境立法的數(shù)量和調(diào)控的范圍越來越多和廣，環(huán)境法已成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門。其總體目的在于保護(hù)改善環(huán)境，協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展關(guān)系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。
2． 環(huán)保產(chǎn)業(yè)離不開環(huán)境法律的規(guī)范、引導(dǎo)和保障作用
環(huán)保產(chǎn)業(yè)是環(huán)境保護(hù)的技術(shù)保障和物質(zhì)基礎(chǔ)，是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下環(huán)境保護(hù)發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，其目的在于解決日益嚴(yán)重的環(huán)境問題。因此，環(huán)保行業(yè)從產(chǎn)生起就具有公益性質(zhì)。環(huán)保行業(yè)的社會(huì)公益性決定了該產(chǎn)業(yè)必須依靠政府法律的支持。在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的體制框架中，法律的基礎(chǔ)作用可以促使、引導(dǎo)越來越多的企業(yè)進(jìn)入環(huán)保市場(chǎng)。
（1）法律可以創(chuàng)造新的市場(chǎng)
一般認(rèn)為，法律可以創(chuàng)造新的市場(chǎng)，例如，排污交易制度創(chuàng)設(shè)了排污交易市場(chǎng)，廢棄物綜合利用制度創(chuàng)設(shè)了廢棄物交易市場(chǎng)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、許可證制度培育了環(huán)境咨詢服務(wù)市場(chǎng)，污染集中治理、環(huán)境保護(hù)“產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化、專業(yè)化”發(fā)展政策直接推動(dòng)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的發(fā)展?？梢哉f環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)政府和政策、立法有著極高的依賴性，無論是廢棄物處理、綠色產(chǎn)品、清潔技術(shù)、還是環(huán)境服務(wù)業(yè)都離不開政府的政策和法律支持。這也是為什么環(huán)保產(chǎn)業(yè)常常在環(huán)境立法發(fā)達(dá)的國家發(fā)展水平較高的原因，因?yàn)樵谶@些國家中，至少是迫于法律的壓力或政策的刺激，使企業(yè)對(duì)環(huán)境保護(hù)總體價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值有著比較全面的認(rèn)識(shí)，認(rèn)識(shí)到擁有環(huán)境友好產(chǎn)品，就是取得了重要而有利的競(jìng)爭(zhēng)地位，環(huán)保產(chǎn)業(yè)也就有著非常強(qiáng)的發(fā)展動(dòng)力。所以，環(huán)境保護(hù)方面的法律創(chuàng)造的良好氛圍，引領(lǐng)、保障了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
（2）環(huán)境法律制度在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中具有引導(dǎo)和保障作用。
強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和先進(jìn)的技術(shù)對(duì)支持環(huán)境保護(hù)事業(yè)而言非常重要，但是經(jīng)濟(jì)實(shí)力和先進(jìn)技術(shù)本身并不一定會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)生積極貢獻(xiàn)，有時(shí)甚至可能所起的作用正好相反，只有在健全的環(huán)境法律制度的指引下，環(huán)境保護(hù)的這個(gè)重要支持因素才可能發(fā)揮良性作用，因?yàn)橹挥性诃h(huán)境法律制度的約束和引領(lǐng)下，有利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的環(huán)境才可能出現(xiàn)。政府部門通過法律制度調(diào)控手段，能夠培育、擴(kuò)大環(huán)保市場(chǎng)，鼓勵(lì)、引導(dǎo)越來越多的多種所有制企業(yè)進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中來，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的投資、服務(wù)和經(jīng)營活動(dòng)。
環(huán)保產(chǎn)業(yè)是一個(gè)政策引導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)，政策和法規(guī)及其執(zhí)行情況對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起著決定性作用。例如，有關(guān)環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)品的推廣使用對(duì)政策和法律就有著很大的依賴性。由于環(huán)保技術(shù)要增加一定的投資，因此即使是在工業(yè)發(fā)達(dá)國家，這種技術(shù)的采用常常也是通過制訂嚴(yán)格的環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)的，也由于強(qiáng)化了對(duì)超標(biāo)的懲罰措施而使企業(yè)逐步發(fā)展到自覺地使用環(huán)保技術(shù)。法律制度的規(guī)范作用有利于加強(qiáng)環(huán)保市場(chǎng)的監(jiān)督管理。任何一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，離不開市場(chǎng)的發(fā)育和完善，任何市場(chǎng)又都需要在良好的法制環(huán)境下運(yùn)作。目前，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)還沒有發(fā)育成熟，尚未形成統(tǒng)一開放、規(guī)范有序、平等競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)保市場(chǎng)環(huán)境，在一些地方和部門還存在著嚴(yán)重的地方保護(hù)、行業(yè)壟斷行為、假冒環(huán)保產(chǎn)品的現(xiàn)象，阻礙了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。這就要求政府部門通過立法和政策，逐步建立起環(huán)保產(chǎn)品、環(huán)保工程、環(huán)保設(shè)施運(yùn)營、環(huán)保咨詢服務(wù)等監(jiān)督管理制度，監(jiān)督、規(guī)范環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展?fàn)I造良好的市場(chǎng)環(huán)境。
二、國內(nèi)外環(huán)保產(chǎn)業(yè)法律制度現(xiàn)狀
1．國外有關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)方面的法律制度現(xiàn)狀
國外（主要指歐美日等發(fā)達(dá)國家，因?yàn)樗麄兊沫h(huán)保產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，有關(guān)法律制度也較成熟）環(huán)保產(chǎn)業(yè)的立法主要是關(guān)于廢棄物（污水）處理、回收利用，環(huán)境標(biāo)志，環(huán)境稅費(fèi)和投資等方面的規(guī)定。主要的法律制度包括：
（1）源削減制度。源削減是從源頭減少污染的簡(jiǎn)稱，是與“末端控制”相對(duì)的污染預(yù)防制度，有國家稱其為“廢物減量化或最少化”，也有的國家將其納入“清潔生產(chǎn)”范疇。美國1990年10月美國國會(huì)通過了從源頭防止污染源的排放、實(shí)施預(yù)防技術(shù)（清潔生產(chǎn)）的《污染預(yù)防法》，該法宣布源削減政策和源削減方面的鼓勵(lì)和限制性措施，授權(quán)美國國家環(huán)保局設(shè)立年度獎(jiǎng)金項(xiàng)目以獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施源削減成績顯著的公司或富有創(chuàng)新性的源削減項(xiàng)目。這是美國首次通過立法來肯定以預(yù)防污染取代長期采用的未端治理為主的污染控制政策，其目的就是要把減少和防止污染源的排放作為全美環(huán)境政策的核心。1991年2月美國環(huán)保局（NEPA）發(fā)布了《污染預(yù)防戰(zhàn)略》，其后，聯(lián)邦和州政府相繼制定了大量有關(guān)源削減的法律、行政規(guī)章和地方法規(guī)，源削減制度在美國逐漸發(fā)展完善起來。日本1993年制定的《環(huán)境基本法》明確規(guī)定將對(duì)環(huán)境的負(fù)荷減少到最低限度。歐共體理事會(huì)1996年9月通過了將源削減具體化的《污染綜合防止指令》，該指令第一條規(guī)定，必須采取旨在預(yù)防或減少各種裝置向空氣、水和土地排放污染物的措施。第9條規(guī)定，許可證必須包括采取最佳可得技術(shù)（BAT）、有效利用能源條款，包括不引起嚴(yán)重污染、避免或盡量減少廢物產(chǎn)生、采取預(yù)防事故的措施。源削減制度的確立，使環(huán)境法領(lǐng)域又圍繞其出現(xiàn)了一些新的制度，如環(huán)境標(biāo)志制度、黑名單制度、環(huán)境審計(jì)制度等。
（2）環(huán)境標(biāo)志制度。所謂“環(huán)境標(biāo)志制度”，或稱綠色標(biāo)志制度、生態(tài)標(biāo)志制度，是指政府、國際組織、或非政府組織按照一定標(biāo)準(zhǔn)和程序在其認(rèn)定的環(huán)境友好產(chǎn)品，即在生產(chǎn)、使用等過程都不會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)擔(dān)的產(chǎn)品上加蓋特定標(biāo)記的規(guī)則。自從德國1978年率先采用藍(lán)天使制度以來，已有數(shù)十個(gè)國家實(shí)行了環(huán)境標(biāo)志制度。日本有“生態(tài)標(biāo)志（Eco-mark）制度”、法國有“NF環(huán)境”、加拿大實(shí)施了“環(huán)境選擇方案”（ECP）、澳大利亞推行“環(huán)境選擇制度”。 為了推動(dòng)包裝廢棄物的回收再生和重復(fù)使用，歐洲設(shè)計(jì)了一組包裝回收象征性標(biāo)記，供包裝商將其標(biāo)示在包裝主要面。這些標(biāo)志包括：可以重復(fù)周轉(zhuǎn)再用的包裝標(biāo)記、可以回收再生（再循環(huán)）的包裝標(biāo)記、使用再生材料超過50％的包裝的標(biāo)記以及綠點(diǎn)標(biāo)記（GreenDot）等。環(huán)境標(biāo)志制度已經(jīng)成為國際貿(mào)易中越來越有影響的一項(xiàng)制度，對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著重要的導(dǎo)向作用。
（3）黑名單制度。“黑名單”制度，是指為保護(hù)環(huán)境、控制污染而實(shí)行的嚴(yán)格禁止或限制消耗資源多、污染重的落后產(chǎn)品、工藝、技術(shù)和項(xiàng)目的法律制度，這是一種通過限制規(guī)定間接鼓勵(lì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的制度。在這一制度上歐盟國家走在前列。在產(chǎn)品方面，除愛爾蘭外，其他所有歐盟成員國都參加了《關(guān)于在洗滌和凈洗產(chǎn)品中限制使用某些洗滌劑的歐洲協(xié)定》，多數(shù)國家都有相應(yīng)的國內(nèi)立法保證該協(xié)定的貫徹執(zhí)行，一般都禁止銷售生物可降解性少于80%的陰離子洗滌劑。在工業(yè)方面，以比利時(shí)為代表的一些歐盟國家嚴(yán)格限制制糖廠、鋼鐵廠、造紙廠、乳品廠和金屬加工廠等工業(yè)企業(yè)向地表或地下排放廢水和廢液。法國和德國則對(duì)危險(xiǎn)、有害或不衛(wèi)生的工商業(yè)建筑物的坐落地點(diǎn)進(jìn)行嚴(yán)格控制。在工藝方面，為減少水受事故性污染的危險(xiǎn)，除法國和意大利外，所有成員國都有關(guān)于管理貯存槽中存放的污染物的法律或其他形式的控制。
（4）環(huán)境稅費(fèi)制度。環(huán)境稅費(fèi)制度包含環(huán)境稅和環(huán)境費(fèi)兩方面的內(nèi)容。環(huán)境稅指國家為保護(hù)環(huán)境資源而憑借其主權(quán)對(duì)特定對(duì)象征收或進(jìn)行減免的稅種。環(huán)境費(fèi)是指根據(jù)“污染者負(fù)擔(dān)”原則和環(huán)境資源有償使用原則，由國家這一所有者授權(quán)的代表機(jī)構(gòu)向開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位或個(gè)人依照其開發(fā)、利用量以及供求關(guān)系所收取的相當(dāng)于其全部或部分價(jià)值的貨幣補(bǔ)償。它總體上分為向環(huán)境中排放污染物、利用環(huán)境納污能力的排污收費(fèi)和開發(fā)、利用自然資源的資源補(bǔ)償費(fèi)兩種。環(huán)境稅費(fèi)的目的主要有兩個(gè)：激勵(lì)作用和籌集資金。據(jù)OECD1994年完成的一項(xiàng)研究報(bào)告顯示，世界上許多國家都實(shí)行了環(huán)境稅費(fèi)制度，征收范圍涉及空氣污染、飛機(jī)噪聲、土壤保護(hù)、固體廢物、污水排放等。日本1993年《環(huán)境基本法》第22條規(guī)定了環(huán)境稅、賦課金等為實(shí)施環(huán)境保全的經(jīng)濟(jì)性誘導(dǎo)措施的調(diào)查和研究。根據(jù)《防止公害事業(yè)費(fèi)企業(yè)主負(fù)擔(dān)法》規(guī)定，已經(jīng)或?qū)⒁谀车貜氖率聵I(yè)活動(dòng)、并確實(shí)已成為該領(lǐng)域內(nèi)水污染防治事業(yè)所防止的水污染的原因的事業(yè)者，應(yīng)當(dāng)全部或部分承擔(dān)國家或地方團(tuán)體為防治其事業(yè)活動(dòng)所造成的水污染而從事的活動(dòng)或修建的設(shè)施所支出的費(fèi)用。1997年歐盟專門制定了《關(guān)于利用綠色稅和費(fèi)的報(bào)告》，以闡明在內(nèi)部市場(chǎng)引入各種不同形式的環(huán)境稅的法律范圍和框架。OECD各成員國普遍實(shí)行燃料差別稅政策，對(duì)含鉛汽油征收環(huán)境消費(fèi)稅，如瑞典對(duì)汽油實(shí)行差別稅，使1993年含鉛汽油稅率比無鉛汽油高0.51瑞典克郎/公升；美國《環(huán)境對(duì)應(yīng)、補(bǔ)償及責(zé)任法》即超級(jí)基金法通過對(duì)化學(xué)工業(yè)的專項(xiàng)稅收設(shè)立了一筆巨額基金，用于污染地點(diǎn)的調(diào)查和清理行動(dòng)；美國、日本、德國、挪威、荷蘭等國都有排污收費(fèi)的規(guī)定，如凡向水體排放污染物的單位或個(gè)人，要根據(jù)其排放污染物的種類、數(shù)量、濃度、危害性等繳納排污費(fèi)，超標(biāo)排污屬違法行為，除加倍收費(fèi)外，還要給予罰款、吊銷排污許可證等行政處罰。加倍收費(fèi)的數(shù)額根據(jù)超標(biāo)情況以及污染物危害大小等因素，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中作出規(guī)定；行政處罰決定則由環(huán)保機(jī)關(guān)依法作出。對(duì)于嚴(yán)重超標(biāo)違法者，各國一般予以重罰，如美國1987年修正后的《聯(lián)邦水污染控制法》規(guī)定對(duì)超標(biāo)違法者最高可處以250萬美元的行政罰款。
（5）政府財(cái)政補(bǔ)助制度。政府財(cái)政補(bǔ)助制度即政府補(bǔ)助污染控制者部分或全部污染控制費(fèi)用的制度。例如，歐共體關(guān)于處置廢油的75/439指令第14條就規(guī)定，（國家）對(duì)作出服務(wù)的從事收集和處置廢油的企業(yè)可以給予補(bǔ)償。實(shí)踐中，財(cái)政補(bǔ)助的具體形式主要包括：
①在研制污染防治技術(shù)或設(shè)備、或修建污染防治設(shè)施時(shí)，政府以實(shí)物或現(xiàn)金方式給予資助。如日本《公害對(duì)策基本法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》都分別規(guī)定：對(duì)企業(yè)修建煙塵、污水處理設(shè)施，提供必要的資金和技術(shù)幫助；美國《聯(lián)邦水污染控制法》規(guī)定：“凡修建經(jīng)環(huán)保局長批準(zhǔn)的污水處理工程，可自聯(lián)邦政府得到相當(dāng)于總投資額75%的聯(lián)邦補(bǔ)助金”；德國也規(guī)定，業(yè)主自己修建污水凈化裝置，經(jīng)批準(zhǔn)可得到政府的援助資金，資助額一般為建設(shè)費(fèi)用的20—50%。
②政府以優(yōu)惠利率向企業(yè)或個(gè)人發(fā)放污染防治貸款。日本使用長期低息貸款的數(shù)量非常大，利率比市場(chǎng)利率底1-2%，償還期限一般為十年。這些貸款的絕大部分是提供給中小企業(yè)用于公海防治設(shè)施。
國外的這些環(huán)境法律制度，在保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)方面起了重要的作用。這些法律制度，有些已經(jīng)被我國吸收借鑒過來了。
2．我國發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的環(huán)境法律制度
我國環(huán)境保護(hù)基本法《環(huán)境保護(hù)法》從總體規(guī)定了若干有利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律原則和制度，如環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則、獎(jiǎng)勵(lì)綜合利用原則、“三同時(shí)”制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、征收排污費(fèi)制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度。在環(huán)境保護(hù)單行法和其他部門法中，對(duì)不同環(huán)境因子的保護(hù)進(jìn)一步或更全面的規(guī)定了涉及環(huán)保產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容，如《大氣污染防治法》規(guī)定了淘汰落后生產(chǎn)工藝和設(shè)備制度，該法第15條要求企業(yè)優(yōu)先采用能源利用率高、污染物排放量少的清潔生產(chǎn)工藝；《水污染防治法》提出了結(jié)合企業(yè)技術(shù)改造防治水污染、排污與超標(biāo)排污“雙收費(fèi)”、重點(diǎn)污染物排放總量控制、集中處理城市污水、淘汰落后生產(chǎn)工藝 和設(shè)備等制度；特別是1996年4月施行的《固體廢物污染防治法》提出了減量化、資源化和無害化的原則，鼓勵(lì)清潔生產(chǎn)，規(guī)定了限期淘汰落后生產(chǎn)工藝、設(shè)備、國家危險(xiǎn)廢物名錄、行政代處置(履行)制度，對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)中包括環(huán)保設(shè)備、環(huán)保技術(shù)和廢物處理市場(chǎng)等方面產(chǎn)生了重要的推動(dòng)作用。目前我國還正在抓緊制訂直接與環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關(guān)的《清潔生產(chǎn)法》。為了配合環(huán)境基本法和單行法，我國還制訂有與環(huán)保產(chǎn)業(yè)行政規(guī)章和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，如《環(huán)境工程設(shè)計(jì)證書管理辦法》、《環(huán)境污染防治工程專項(xiàng)設(shè)計(jì)資格證書評(píng)審辦法》、《環(huán)境保護(hù)最佳實(shí)用技術(shù)推廣管理辦法》、《環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品認(rèn)定管理暫行辦法》、《環(huán)保標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》等。除了這些和法律法規(guī)以外，我國還在其他部門法中包含有保護(hù)環(huán)境資源、促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的規(guī)定，1997年修訂的《中華人民共和國刑法》為“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”設(shè)立了專節(jié)，各種經(jīng)濟(jì)法規(guī)中，如《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》等能源法對(duì)發(fā)展清潔能源技術(shù)、節(jié)能技術(shù)、提高能源利用效率和經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)環(huán)境都有專門的規(guī)定。
我國的環(huán)境管理法律制度的核心目的是采取防范措施和加強(qiáng)環(huán)境管理，力求不產(chǎn)生或少產(chǎn)生對(duì)環(huán)境的污染和破壞。主要內(nèi)容包括：環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、環(huán)境標(biāo)志制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境許可證制度、污染物總量控制制度、環(huán)境認(rèn)證制度、限期治理制度、污染集中控制制度、廢物代處置制度、排污申報(bào)登記制度、限期淘汰制度。
三、健全環(huán)保產(chǎn)業(yè)法律制度體系思路
1．健全環(huán)保產(chǎn)業(yè)法律制度體系的現(xiàn)實(shí)背景
隨著中國加入世貿(mào)，經(jīng)濟(jì)全球化也對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生越來越大的影響。一方面，目前諸多國際貿(mào)易法律都補(bǔ)充或強(qiáng)化了各種專門的環(huán)保條款，國際社會(huì)、國際組織和聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)都已制定了范圍廣泛的國際環(huán)境公約和法規(guī)規(guī)定，其中我國政府已參加了近30個(gè)國際公約。這就要求我國抓緊落實(shí)國際環(huán)境公約的國內(nèi)立法，執(zhí)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)保護(hù)全球環(huán)境的義務(wù)和職責(zé)。另一方面，在貿(mào)易自由化過程中，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與法律關(guān)系到國際貿(mào)易中的市場(chǎng)準(zhǔn)入和出口產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，標(biāo)準(zhǔn)和法律是技術(shù)貿(mào)易壁壘中的一個(gè)基礎(chǔ)性問題。由于發(fā)達(dá)國家擁有先進(jìn)的環(huán)境技術(shù)、嚴(yán)格的環(huán)境法律制度和標(biāo)準(zhǔn)，常常以保護(hù)資源和環(huán)境為理由，提高其國內(nèi)市場(chǎng)產(chǎn)品的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品設(shè)置形形色色的“綠色壁壘”。根據(jù)世貿(mào)的國民待遇原則，我國產(chǎn)品如果按現(xiàn)有國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，就存在很大的隱患，即寬松的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)使我國的商品難于進(jìn)入國際市場(chǎng)，卻反而會(huì)使國外對(duì)人有害的產(chǎn)品、甚至是污染向我國轉(zhuǎn)移，這將十分不利于中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另外，加入WTO后，我國對(duì)外開放將步入新的階段，環(huán)保市場(chǎng)，特別是環(huán)保產(chǎn)品市場(chǎng)、環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)和投融資市場(chǎng)將全面對(duì)外開放，涉外環(huán)境投資、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和貿(mào)易服務(wù)將明顯增多，這就要求加強(qiáng)環(huán)境法律制度建設(shè)，為對(duì)外開放創(chuàng)造良好法律制度環(huán)境，既引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)成果又防止污染轉(zhuǎn)嫁。面對(duì)挑戰(zhàn)和機(jī)遇，我國環(huán)境保護(hù)必須迅速地與國際接軌，抓緊建立健全環(huán)境法律制度體系，推動(dòng)我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)。
2．健全環(huán)保產(chǎn)業(yè)法律制度體系若干建議
（1）加強(qiáng)立法規(guī)劃性，創(chuàng)造條件制定環(huán)保產(chǎn)業(yè)綜合法規(guī)
在構(gòu)建環(huán)保產(chǎn)業(yè)環(huán)境法律體系中，最基礎(chǔ)的是科學(xué)地制定指導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合性法律制度。環(huán)保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常松散性，包括多個(gè)行業(yè)，涉及多個(gè)部門，因此有關(guān)的法律政策一般很零散，統(tǒng)一協(xié)調(diào)性較差。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)立法的系統(tǒng)性和規(guī)劃性研究，按照可持續(xù)發(fā)展原則協(xié)調(diào)不同法規(guī)、政策之間有關(guān)環(huán)境保護(hù)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的關(guān)系。較現(xiàn)實(shí)的解決方法是制定發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的綜合性和指導(dǎo)性法律—“中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)管理?xiàng)l例”，統(tǒng)一環(huán)保產(chǎn)業(yè)方面的基本含義和范圍，確立發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)、方略和政策制度，規(guī)定政府在發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)上的責(zé)任，明確環(huán)保企業(yè)享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。使今后有關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的法律制度能夠保持統(tǒng)一協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性和可預(yù)測(cè)性。
（2）環(huán)保產(chǎn)業(yè)法制建設(shè)應(yīng)遵循的原則
任何法律制度的制定都是根據(jù)法律制度的目的和特點(diǎn)要求，遵循著一定的原則。環(huán)境法律制度是為了保護(hù)、改善環(huán)境質(zhì)量，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，環(huán)境法律制度反映了人與環(huán)境，環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系。在制定環(huán)境法律制度包括有關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的規(guī)范時(shí)，首先當(dāng)然應(yīng)當(dāng)遵循一般法律制度和環(huán)境法律制度的制定原則，如符合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和科學(xué)原則、可持續(xù)發(fā)展原則等，其次，也要注意我國發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)對(duì)立法需要的現(xiàn)實(shí)情況，按照產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)確立遵循原則。以下是制定環(huán)保產(chǎn)業(yè)法律制度時(shí)應(yīng)當(dāng)特別注意的原則。
①符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制原則
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有效立法和政策應(yīng)當(dāng)充分注意市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，促進(jìn)發(fā)揮市場(chǎng)的良性作用。所以，環(huán)保產(chǎn)業(yè)法律制度應(yīng)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制，按照“誰污染誰付費(fèi)，誰投資誰受益”原則，制定調(diào)控環(huán)保產(chǎn)業(yè)的法律制度和經(jīng)濟(jì)政策，明確環(huán)保企業(yè)的權(quán)利利益，采用鼓勵(lì)和限制方式，使市場(chǎng)對(duì)生產(chǎn)、消費(fèi)施加有利于環(huán)境保護(hù)的影響。例如，對(duì)污染、高耗能、效率低下的企業(yè)、產(chǎn)品、設(shè)備，規(guī)定限期淘汰，按照排污費(fèi)用高于污染處理成本原則建立排污收費(fèi)支持政策征收稅費(fèi)，將環(huán)境成本內(nèi)部化，使能耗高、資源浪費(fèi)大、污染嚴(yán)重的企業(yè)和產(chǎn)品生產(chǎn)成本提高；對(duì)綠色企業(yè)、綠色產(chǎn)品，給予稅費(fèi)優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等政策，降低其生產(chǎn)成本和銷售價(jià)格，這樣就可以利用市場(chǎng)“看不見的手”，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
②公眾參與原則
廣大公眾包括企業(yè)的參與是環(huán)境保護(hù)社會(huì)公益性的需要，同時(shí)也是環(huán)境法制建設(shè)的重要保證，立法和政策制定的科學(xué)性與法律制度實(shí)施的可行性，一般都離不開公眾群體的廣泛全面參與。這項(xiàng)原則的含義是指在法規(guī)、政策制定和實(shí)施過程中貫徹公眾參與原則，即在制訂法規(guī)、政策規(guī)劃和框架時(shí)，針對(duì)性征集特別是有關(guān)企業(yè)的建議，建立法律制度實(shí)施情況的反饋系統(tǒng)，收集企業(yè)和公民對(duì)生效法律的意見，以利今后修正。
（3）環(huán)境法律制度創(chuàng)新
制度是人為設(shè)定的社會(huì)游戲規(guī)則，社會(huì)的演進(jìn)將影響制度的存在環(huán)境，由此會(huì)導(dǎo)致制度的變遷。在我國現(xiàn)今社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化發(fā)展成為必然，相應(yīng)地，國家原有環(huán)境法律制度也要進(jìn)行調(diào)整，并制定新的符合新形勢(shì)的制度，建立新的環(huán)境法律制度體系。環(huán)境法律制度創(chuàng)新中，可以采取一些順應(yīng)時(shí)代要求的環(huán)保產(chǎn)業(yè)法律制度。
①強(qiáng)制回收制度
為了保護(hù)環(huán)境，有效發(fā)展經(jīng)濟(jì)，我國法律已經(jīng)規(guī)定對(duì)機(jī)動(dòng)車、消耗臭氧層物質(zhì)等設(shè)備、產(chǎn)品實(shí)行強(qiáng)制淘汰制度。但是這項(xiàng)制度在實(shí)行中存在缺陷，由于回收管理機(jī)制不完善，有些應(yīng)當(dāng)報(bào)廢的設(shè)備又被使用者或回收單位轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村等經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，對(duì)受讓地環(huán)境資源造成新的破壞。在我國經(jīng)濟(jì)水平發(fā)達(dá)地區(qū)，環(huán)境管理工作較為成熟，環(huán)境立法和標(biāo)準(zhǔn)也相對(duì)較高，為了防止發(fā)生污染轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)規(guī)定強(qiáng)制回收制度。該制度包含兩層含義：一是強(qiáng)制規(guī)定報(bào)廢設(shè)備、產(chǎn)品必須提供給專業(yè)廢棄物處理單位處置，淘汰物業(yè)主和廢物處理者都要到管理部門，如環(huán)保部門登記備案，政府有關(guān)機(jī)構(gòu)同時(shí)對(duì)專門處理單位加強(qiáng)監(jiān)管，保證廢棄物的資源化、無害化處理；一是規(guī)定對(duì)部分易于操作的廢舊生活物品，如電池、含氟冰箱實(shí)行生產(chǎn)者和銷售者負(fù)責(zé)集中回收，再交由專門處理單位處置。強(qiáng)制回收制度的建立，一方面可以保證強(qiáng)制淘汰制度的執(zhí)行，防止報(bào)廢、廢舊設(shè)備和產(chǎn)品造成新的污染，另一方面又能夠解決專業(yè)廢棄物處理單位的原料來源，支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
②代處置制度
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“三同時(shí)”、限期治理等原有環(huán)境管理制度存在一定的局限性，“三同時(shí)”制度要求各排污單位都要建立使用各自的污染治理設(shè)施。限期治理制度，也是從當(dāng)時(shí)點(diǎn)源治理需要出發(fā)的，未考慮環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化、社會(huì)化、專業(yè)化發(fā)展形勢(shì)下，污染單位能夠利用外部專業(yè)的環(huán)保設(shè)施處置污染的情況。事實(shí)上，我國《固體廢棄物防治法》已經(jīng)規(guī)定了危險(xiǎn)廢物行政代處置制度。既然國家已經(jīng)確立了環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化發(fā)展方向，在環(huán)保產(chǎn)業(yè)立法上可以擴(kuò)大代處置制度適用范圍，規(guī)定排污企業(yè)可以與按照市場(chǎng)化模式運(yùn)營的專業(yè)污染處理單位簽訂協(xié)議，委托專業(yè)單位治理產(chǎn)生的污染，委托方支付污染處置費(fèi)。環(huán)保部門則負(fù)責(zé)監(jiān)督管理并提供必要服務(wù)。
③財(cái)政補(bǔ)助制度
在對(duì)鼓勵(lì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策中，稅收優(yōu)惠和政府財(cái)政補(bǔ)助是最主要的。但是稅收涉及面廣，影響大，不方便作為目前發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的主要經(jīng)濟(jì)政策選擇，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)選擇財(cái)政補(bǔ)助方式。政府對(duì)扶持產(chǎn)業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助是非常有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，很多發(fā)達(dá)國家都采用了這種方式支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國家可以通過設(shè)立環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，重點(diǎn)補(bǔ)助兩個(gè)領(lǐng)域環(huán)保產(chǎn)業(yè)活動(dòng)：外向型環(huán)保產(chǎn)品、環(huán)保設(shè)備環(huán)境認(rèn)證和高新環(huán)保技術(shù)國有化。政府通過這種經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)、提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，迎接加入世貿(mào)給我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。
制定促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)發(fā)展的法規(guī)和政策，建立健全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展新形勢(shì)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)的法律制度體系并強(qiáng)化實(shí)施措施，將對(duì)形成、規(guī)范環(huán)保市場(chǎng)，發(fā)展我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供基礎(chǔ)的保證。